מגילת עצמאות

נציבות תלונות

 


 

מהמורות בדרך לבית המשפט


עו"ד צבי נח
12/11/00
 
מדינות מודרניות מבקשות ומתבקשות לאפשר לתושביהן גישה יעילה ושיוויונית להליכי האכיפה השיפוטיים, על שלל ביטוייהם. אדם שנחסמת בפניו האפשרות לאכוף את זכויותיו המהותיות, אין ערך ממשי לזכויותיו, בהיעדר דרך למימושן. בהיעדר זכות גישה ראויה למימוש זכויות עלול הפרט לנקוט אמצעים בלתי ראויים למימוש זכויותיו.

בצד פיתוחן של זכויות משפטיות מהותיות, גוברת המודעות לצורך בשיכלולן של הדרכים למימוש זכויות אלו. באלו, למעשה, עוסקת זכות הגישה לערכאות.

"אבני הנגף" בדרך למימוש זכויות משפטיות עלולות להיות רבות ומגוונות, כל אחת מהן משתייכת ל"משפחה" אחרת, בעלת מאפיינים ייחודיים לה, ובצד כל אחת מהן שיקולים שונים ומגוונים ומערכת איזונים ואינטרסים מנוגדים. "אבני הנגף" זרועות במישורים השונים המרפדים את דרכו של מתדיין. הוא נדרש לעמול על הכנת תביעתו; הוא נדרש לעמוד בתנאי-סף מהותיים ופרוצדורליים הפותחים את שערי בתי המשפט בפניו; עליו לשלם אגרת תביעה (אגרת משפט); עליו להוציא הוצאות כספיות למימוש זכויותיו, ובכללן תשלום שכר טירחת עו"ד, שישכיל להציג את תביעתו כהלכה בפני בית המשפט, וכדומה. הרשימות להלן תעמודנה אך על חלק מ"אבני הנגף" הניצבות בדרכו של מתדיין.

זכות הגישה לבית המשפט מסווגת כאחד מעיקרי המשטר הדמוקרטי. יש המסווגים אותה כזכות טפלה לזכויות המהותיות במשפט, ואולם יותר ויותר מובעת הדיעה, כי יש לראות בה זכות יסוד עצמאית.

"דעתי שלי היא", כתב בעיתו שופט בית המשפט העליון, מישאל חשין, "כי זכות הגישה לבית המשפט אין היא זכות יסוד במובנו הרגיל של המושג זכות יסוד. שייכת היא למסדר נורמות אחר בשיטת המשפט. ניתן לומר - וכך אומר אני - כי נעלה היא על זכות יסוד. לא עוד, אלא שקיומה הינו תנאי הכרחי וחיוני לקיומן של שאר זכויות היסוד".

ובלשון ציורית המשיך השופט חשין והאיר את מהותה ותכליתה של זכות הגישה לערכאות, מנקודת מבטה של הרשות השופטת: "זכות הגישה לבית המשפט הינה צינור החיים של בית המשפט. התשתית לקיומם של הרשות השופטת ושל שלטון החוק. בזאת נשתנתה הרשות השופטת משתי אחיותיה - הרשות המחוקקת והרשות המבצעת - ששתי אלו האחרונות יוזמות ועושות, אם בתחום החקיקה ואם בתחום המעשה, בעוד אשר הרשות השופטת יושבת על מושבה ומצפה כי יבואו אליה לקבל את חוות דעתה ואת הכרעותיה" (ע"א 733/95, פ"ד נ"א(3), 577).

המשנה לנשיא בית המשפט העליון, שלמה לוין, מצביע על זכות הקניין שבסעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו כעל מקור המצביע על היות זכות הגישה זכות חוקתית (ולפחות כזכות הנספחת לזכות יסוד חוקתית). אחרים רואים בה כאחד מרבדיו של "כבוד האדם".

כך או כך, אין כיום מחלוקת על חשיבותה של זכות הגישה לערכאות ועל מעמדה כזכות יסוד.

מדינות רבות מקנות לזכות הגישה לערכאות מעמד דומה, ויש שקבעו אותה כזכות חוקתית. כך נהגו הוגיה של האמנה האירופאית בדבר זכויות האדם וחירויות היסוד, ואילו בהצהרה האוניברסלית על זכויות האדם נקבע, ש"לכל אדם זכות גישה יעילה לרשויות השיפוט הלאומיות".

ראוי להקדים ולהעיר שתי הערות: האחת - זכות הגישה לערכאות, למרות מרכזיותה, אינה בהכרח זכות מוחלטת. שאלה היא כיצד יתייחסו בתי המשפט להוראת חוק, או לקביעה הסכמית בין צדדים, השוללות את זכותו של נפגע לפנות לבית משפט, או מצמצמות את הזכות (ע"א 3833/93, פ"ד מ"ח(2), 862).

השניה - אבני הנגף אינן אחידות, הן לפי טיבן, הן לפי נסיבותיהן והן לפי זהות הצדדים המושפעים מהן (התובע והנתבע).

לדוגמא, הכפפת היכולת לתבוע לסד תקופות ההתיישנות, באספקלרייה של זכות הגישה לערכאות, לא ניזונה מאותם שיקולים לבחינת זכות הגישה של הדרישה המחייבת בעל דין להקדים ולשלם אגרת בית משפט, או להפקיד ערובה להוצאות, כתנאי למימוש זכויותיו המשפטיות. בהנחה שניתן לראות במגבלת ההתיישנות כמגבלה שיוויונית, החלה במידה שווה על כלל המתדיינים, אין ספק שהדרישה לתשלום אגרה ולהפקדת ערובה הינה סוגייה תלויית מצבו הכלכלי של כל מתדיין ומתדיין. היא פועלת, לכאורה, לרעתם של מחוסרי היכולת הכלכלית.

ברשימה זו נתמקד בבחינת שתי "אבני נגף": האחת - החיוב בתשלום אגרת בית משפט, והשניה - חיוב באגרת ייצוג (ע"י סניגור מטעם הסניגוריה הציבורית).

לשתיהן מכנה משותף אחד, והיא השאלה המוצבת בבסיסן, האם יש לראות בהן שירות שעל המדינה מוטל לממנו, או שמא, ככל שירות אחר, יש הצדקה לחייב את הצרכן במימונו?

יחד עם זאת, התשתית של כל אחת מהשתיים שונה היא, כפי שניווכח להלן.

אגרת בית משפט אין ספק, שחיוב בתשלום אגרת בית משפט כתנאי למימוש זכות הגישה לערכאות עלול להכביד על מימושה ומיצויה של הזכות. כך הוא בין שמדובר בסכום קבוע של אגרה ובין שמדובר בסכומים רגרסיביים, הנקבעים בשיעור יחסי לערכה של התביעה.

הדבר נכון במיוחד לגבי בעל דין חסר אמצעים כספיים. אלא שלגביו נקבעו בתקנות תנאים למתן פטור או לדחיית תשלום האגרה, תנאים המופעלים במשורה.

נקודת המוצא המנחה את המחוקק ואת בתי המשפט היא, שאין החיוב לתשלום האגרה פוגע בקניינו של מתדיין ואין הוא פוגע בזכות הגישה. "החלטה להטיל אגרת משפט", כתב השופט לוין באחד ממאמריו, "היא החלטה פוליטיתכלכלית ואין קיימת עילה חוקית להתערב בה. שונה הדין לגבי בעל דין חסר אמצעים שלגביו הטלת מחסום בלתי עביר של תשלום אגרה יכול להיחשב כפגיעה בזכות הקניין ואולי גם בכבוד האדם". לגישתו, קיומה של אפשרות הניתנת לבעל דין חסר-אמצעים לעתור בבקשה לפטור/לדחיית תשלום אגרה מספקת תשובה נאותה לחשש הפגיעה בזכות הקניין.

לפני כשבועיים ניתנה החלטתו של רשם בית המשפט העליון, בעז אוקון, שביטל תקנה המחייבת בני זוג המבקשים להתיר את נישואיהם לשלם אגרת בית משפט בגין הגשת "בקשה לקביעת שיפוט" (בה"נ 6857/00). המבקשים שם היו בני זוג חסרי דת, שהגישו בקשה להתרת נישואין, לפי חוק התרת נישואין (מקרים מיוחדים), התשכ"ט-1969.

על מנת ליזום הליכי התרת נישואין נדרשו בני הזוג (ובני זוג אחרים במעמד דומה) להקדים ולהגיש "בקשה לקביעת שיפוט" לנשיא בית המשפט העליון. במקרים שכאלו, לאחר קבלת תגובת היועץ המשפטי לממשלה מורה נשיא בית המשפט העליון (או שופט בית המשפט העליון) על בית המשפט המוסמך לדון בבקשה.

נמצא, איפוא, שאותה "בקשה לקביעת שיפוט" אינה אלא בקשה מקדימה לבקשה העיקרית להתרת הנישואין, שעתידה בוא לבוא. ובכל זאת, נדרשו בני הזוג לשלם אגרה בגין אותה בקשה מקדימה, בסך 875 ש'.

הרשם אוקון החליט, כאמור, שהתקנה המחייבת בתשלום האגרה בטלה היא. "הטלת אגרה על השירות המשפטי היא עניין אחד, והטלת אגרה על עצם הבקשה להסמיך בית משפט לשפוט היא עניין אחר. הטלת אגרה כזו, מהווה מחסום ראשוני. האגרה אינה מופנית אל השירות המשפטי שבעל הדין נזקק לו, אלא מוטלת על עצם הפנייה לקבוע בית משפט מוסמך. מבקשי התרת הנישואין ניצבים בפני מצב משונה בו אין בית משפט בעל סמכות טבעית ומקורית בעניינם. כבר בכך נפגעת זכותם. אם נוספת לכך דרישת תשלום, לשם עצם קביעת בית המשפט, הופכת הפגיעה לפגיעה של ממש. דרישת התשלום נוגדת גם את עיקרון השירות, שבית המשפט מופקד על יישומו וצריך לשמש דוגמא בהוצאתו אל הפועל".

"נותני שירות, כמו בית המשפט, וכמו סוכנויות חברתיות אחרות, חייבים לפעול כאשר האמונה והצדק משמשים להם משענת עיקרית... תפקיד בית המשפט הוא לשרש זכויות יתר ולמנוע קיפוח. כיצד, אם כן, ניתן להטיל אגרה, לא על ההליך הכרוך במימוש זכות, אלא על הצורך בבחירת בית המשפט שיגן על הזכות".

זכות הייצוג ואגרת ייצוג רבים מהנאשמים במשפטים פליליים (וגם מהחשודים) זכאים כיום להיות מיוצגים בהליכים המשפטיים (ולגבי חלקם קיימת חובת ייצוג).

באחרונה מושמעים קולות, המבקשים לבחון את האפשרות להסמכת בתי המשפט למנות עו"ד גם למתדיינים בהליכים אזרחיים, כחלק בלתי נפרד מביצורה של זכות הגישה לערכאות (רע"א 6810/97, פ"ד נ"א(5), 375).

בהליכים הפליליים - לאחר חקיקת חוק הסניגוריה הציבורית, תשנ"ו-1995 נפרסו יחידות סניגוריה ציבורית ברחבי הארץ, המספקות שירותי סניגוריה חינם אין-כסף. סניגור ציבורי, או שופט, הוסמכו בחוק למנות לנאשם סניגור, שייצגם בהליכי המשפט, על פי קריטריונים מגובשים.

חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 1999), תשנ"ט-1999 הכניס תיקון בחוק הסניגוריה הציבורית. התיקון הסמיך את שר המשפטים להתקין תקנות בכל עניין הנוגע לביצועו של החוק. מתוקף הסמכה זו, התקין, לפני כחודש ימים, שר המשפטים, יוסי ביילין, תקנות, שמחייבות את המסתייעים בסניגורים ציבוריים בתשלומי אגרות בסכומים הנעים בין 100 ל- 350 ש' (חיוב שאיננו חל על עצורים ואסירים ועל קטינים). הסניגור הציבורי הארצי הוסמך לפטור נאשמים מחוסרי יכולת כלכלית מתשלום האגרה.

בפני סגן נשיא בית משפט השלום ברמלה, שמואל ברוך, הובא עניינו של נאשם שחוייב לשלם את האגרה הנ"ל. "לכאורה, להתרשמותי, עצם חיוב נאשמים בתשלום אגרה, יכול ויש בו משום פגיעה בזכויות חוקתיות להליך נאות (Due Process)", כתב השופט. השופט ציווה לקיים דיון בנושא, לאחר הפניית החלטתו ליועץ המשפטי לממשלה, אליקים רובינשטיין, ולפרקליטת המדינה, עדנה ארבל, שנתבקשו לשקול אפשרות כי יפרסו את עמדתם לקראת הדיון.

מעניין לציין, שהסוגייה האמורה אינה זרה לשופט ברוך. לפני כשנה כתב השופט רשימה, שכותרתה "החוקתיות של חיוב נאשמים בתשלום אגרה לסניגוריה הציבורית, כתנאי לייצוגם". כפי שמעידה כותרת הרשימה על עצמה, השופט ברוך פיקפק בחוקתיות חיובם של נאשמים הזכאים לייצוג בידי סניגור ציבורי להשתתף בעלויות הייצוג, ולו השתתפות סימלית בדרך של תשלום אגרה.

תנייה זו, סבר השופט ברוך, "תחסום הלכה למעשה את דרכם של חלק בלתי מבוטל מן הנאשמים לקבלת ייצוג מידי הסניגוריה הציבורית. זאת, משום שהניסיון מלמד כי חלק בלתי מבוטל מן הנאשמים נמנה על השכבות החלשות יותר באוכלוסיה ודרישה לתשלום סכום כסף כלשהו עלולה להוות את המחסום היחידי בינו לבין הייצוג, שלעיתים קרובות הינו חיוני ביותר (גם אם העבירה המסוימת אינה מסוג אלו המחייבות מינוי סניגור)".

השופט הביע את השקפתו, לפיה "התניית הייצוג בידי הסניגוריה הציבורית בתשלום סכומי כסף, הינה פגיעה בזכות חוקתית, אשר על פני הדברים אינה עומדת בדרישות פיסקת ההגבלה שבסעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו... הפתרון היחידי המתבקש בנסיבות אלה הינו ביטולן המוחלט של התקנות המוצעות".

אכן, רשימתו של השופט ברוך נכתבה בהתייחס לנוסח התקנות המקורי ולא לזה שנתקבל בסופם של דיונים. ואולם, נראה הדבר שהפן העקרוני והערכי של הבקורת לא נשתנה, גם בהתייחס לתקנות הסופיות.

חלק ראשון של המאמר. החלק השני, בנושא חיוב בהפקדת ערובה להוצאות כאבני נגף במימוש זכות הגישה, יפורסם ביום שלישי הקרוב, 15.11.00 E. Mail עו"ד צבי נח: zvinoah@netvision.net.il