הזכות להגיש תוכנית היתר בניה

מאת: ד"ר אינג' אברהם בן עזרא

בעל זכויות במקרקעין, הרוצה לממשן באמצעות בנייה, צריך להכין תוכנית בקשה להיתר בנייה ולהגישה לבדיקה ולאישור הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה. יש לאותו בעל מקרקעין חופש תכנון מסוים, והגבולות והסייגים לחופש התכנון - באים לידי ביטוי וניסוח תכנוני בתוכנית המתאר, הכוללת תשריט ותקנון. לעתים קיימות גם תוכניות אחרות בעלות תוקף חוקי - תוכנית מפורטת, או תוכנית אחרת שאומצה כדין על ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה – כגון: תוכנית בינוי. מדובר בעיקר בסייגים הבאים למנוע מבעל המקרקעין ליצור מטרד תברואתי או אסתיטי או אחר לסביבה, ולשמור על צביון תכנוני מסוים ועל החלטות הדרג המקצועי שישב על המדוכה בהכנת תוכנית המתאר ובאישורה, על כל שלבי האישור. בנוסף, קיימות גם הגבלות של התאמה לחוק התכנון והבנייה ולתקנותיו.

אבל במסגרת תוכנית המתאר והחוק, צריך וראוי שיהיה לאזרח חופש תכנון מקסימאלי; די לרשויות התכנון במגבלות דלעיל, וועדה המוסיפה על מגבלות אלו מגבלות וסייגים משלה, גורמת לסחבת בתהליך ולעוול לאזרח, תוך פירוש שגוי ויהיר של סמכויותיה ותפקידיה. וזאת, בין אם המדובר בוועדה מקומית לתכנון ולבנייה ובין אם מדובר בוועדת ערר.

אמנם יש לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה סמכויות, בקו התפר שבין המותר לבין האסור, ומדובר בסמכויותיה לאשר סטייה שאינה מוגדרת בחוק כסטייה ניכרת, אולם לא מעבר לכך. יובהר: אף אם תוכנית המתאר מגבילה פריט תכנוני זה או אחר – הרי המחוקק התיר לוועדה לחרוג באישוריה מהגבלה זו, ובלבד שלא מדובר בסטייה ניכרת – אותה אין לאשר.

מצב זה של שיקול דעת הניתן לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה – שיקול דעת מוגבל [לגבי סטייה שאינה ניכרת], כבר זכה לביקורת של בית המשפט העליון, בערעור אזרחי 6291/95 בן יקר גת בע"מ נגד הוועדה המיוחדת לתכנון ולבנייה מודיעין ואחרים, שופטים: ת' אור, ט' שטרסברג-כהן, י' טירקל, פד"י נ"א (2) 825 - ולהלן ציטוט:

"על הסמכות המפליגה שניתנה לוועדות הבנייה והתכנון המקומיות בתקנות הנ"ל על סטייה ניכרת, והסכנה הכרוכה בכך, שוועדה מקומית תוכל להוציא היתר בניה שהדמיון בינו ובין תוכנית מאושרת [הכוונה לתוכנית מתאר – אב"ע] מקרי בלבד, כאילו התוכנית המאושרת היא רק מעין משלט שממנו יוצאים יזמי הבנייה לכיבושים נוספים. מן הראוי ששר הפנים ייתן את דעתו מחדש על תקנות אלה, על מנת לצמצם את חופש הפעולה הרב מדי הניתן בהן לוועדות המקומיות, ולהחזיר בזה לתוכניות מאושרות [שוב – תוכניות מתאר] את תוקפן הנכון לא רק להלכה אלא גם למעשה".

עינינו הרואות כי מעמדה של תוכנית המתאר הוא רב ועל פיה יישק דבר. לכן, כאשר מבקש היתר בנייה מכין את תוכנית הבנייה שלו בהתאמה לתוכנית המתאר וללא שום חריגה מכלליה ומכללי התקנות – הרי אז קיימת ציפייה כי התוכניות יאושרו ללא השהיה וללא התערבות הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בתכנון, ככל שאין בו אי התאמה כאמור.

עוד ייאמר כי ספק אם בכלל יש לוועדה המקומית סמכות לשלול היתר בניה כאשר מוגשת בפניה בקשה הערוכה ללא אי התאמות – ראה בעניין זה את דברי כב' השופטת ש' נתניהו בבג"ץ 663/85 רובינשטיין נגד הוועדה המקומית מחוז תל אביב ואחרים, פד"י מ"ב (2) 133, שם נפסק כלהלן:

"רשות התכנון אינה רשאית לדחות בקשה להיתר בנייה, התואמת תוכניות קיימות, בהסתמכה על תוכנית חדשה שטרם הגיעה לשלבים שבהם מאפשר החוק התחשבות בה".

לאמור, אפילו אם כבר יש תוכנית מתאר חדשה באופק, בשלבי הכנה, מנועה הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה מלדחות בקשה להיתר בניה ככל שהבקשה ערוכה בהתאם לתקנות ולתוכנית המתאר שבתוקף, קל וחומר כשאין כלל תוכנית כזו אף ברקע.

החלטות של וועדה מקומית (ואף של וועדת ערר) לשלול מאזרח קבלת היתר בנייה, כאשר בתוכניות שלו אין אי התאמה – נהוגות לצערנו לא אחת, בשל שיקולים זרים, כגון: בנייה ללא היתר-בניה כדין והגשת התוכניות רק בדיעבד, או התעקשות [מעין הפגנת כוח ושליטה] של מי מאנשי הוועדה או התערבות תכנונית לשמה. בכל המקרים הללו, ובמקרים דומים אחרים, מצפים מהוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כי תתמקד בבדיקה האם יש או אין אי התאמה לתקנות ולחוקי בנייה והאם יש או אין אי התאמה לתוכנית המתאר וליתר התוכניות בנות תוקף.

והיה ואין אי התאמה – תפקידה של הוועדה מצטמצם לאישור התוכנית, גם אם אפשר לתכנן אחרת וגם אם מבקש הבקשה (לדעת הוועדה) הוא עבריין בנייה.

ראינו כי אפילו כשהמחוקק נותן לוועדה סמכות בעניין ההקלה, בא בית המשפט העליון ומשיג על סמכות זו, וממליץ לשר הפנים לטול אותה ממנו [דבר שטרם נעשה], קל וחומר – כאשר אין אי התאמה; כאשר אין סמכות כזו.